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聯系我們關于住房公積金強制執行的實務研究——揭開住房公積金“保障”面紗，啟動法院強制執行程序
發布時間：2014-10-27 瀏覽數：10,120
本文榮獲二〇一三年度理論成果獎三等獎
【內容摘要】從住房公積金制度起源來看，其建立主要目的在于引導職工在住房方面進行長期的定向儲蓄，使其逐漸具備購買房屋的支付能力，進而滿足日常住房的需要，由此可知住房公積金制度終極目標在于保障職工享有最基本的居住條件，以維護社會的穩定性。基于上述特殊性質的原因，住房公積金是否能夠適用強制執行至今在司法實踐中仍然存在較大的爭議。實際上，從住房公積金制度設立背景、住房公積金性質、現行法律規定等方面來看，住房公積金具備較強的可執行性，并且有利于平衡好各方的利益，能夠真正實現多贏的局面。基于此，本文筆者主要結合案例從住房公積金制度起源、住房公積金強制執行的法理基礎、住房公積金強制執行方式等方面論述住房公積金的可執行性。
【關鍵詞】住房公積金 保障 強制執行
一、黃某與秦某離婚后財產糾紛執行案簡介
2003年8月9日，黃某與秦某登記結婚。2006年7月4日，雙方就秦某擁有的一處房產簽署了《夫妻財產約定書》并辦理公證手續，約定雙方對上述房產各占二分之一的產權。2009年10月18日，在黃某不知情的情形下，秦某單方與崔某簽訂了《房屋買賣合同》，并私底下將房屋過戶至崔某的名下。之后，黃某請求法院確認上述《房屋買賣合同》無效。在此期間，雙方簽署了《離婚協議書》，協議中明確約定在收不回房屋的情況下，黃某可以要求秦某支付房屋評估價格的一半。最終，黃某提出的確認上述《房屋買賣合同》無效的訴訟請求被法院駁回。無奈之下，黃某再次向法院提起訴訟，要求秦某支付房屋補償款一半75萬元及相應利息。
2012年10月12日，某區法院作出民事判決，判決秦某向黃某支付房屋補償款57.5萬元及利息。上述民事判決已發生法律效力，黃某也已向法院申請強制執行。經調查了解，秦某在一家國有企業工作，月工資達到7000元左右，住房公積金賬戶余額為10萬多元。同時，秦某目前居住在其父母的房子，該房子面積120多平方米且在廣州市黃金地帶，秦某家中有兩兄弟，而其兄長個人也擁有自己的房屋。
二、關于住房公積金強制執行的問題
本案爭議焦點在于，秦某已解決基本居住條件，且無其他財產可供執行的前提下，法院能否直接強制執行秦某名下住房公積金余額10萬多元？對此，筆者認為，法院依法能夠強制執行秦某名下住房公積金余額。
（一）住房公積金制度的起源
在過去計劃經濟體制下，國家在住房問題上主要實行無償分配、低租金使用的住房制度，廣大職工都認為住房是一種社會福利，根本沒有住房是商品的意識，也沒有自住其力的觀念。基于上述特殊的社會背景，在住房資金運行模式由計劃經濟向市場經濟轉換的過程中，我國積極借鑒了外國住房公積金制度，并結合我國基本國情，于1991年提出住房公積金制度并進行試點，之后迅速在全國各地推廣。從上述情況來看，我國建立住房公積金制度主要目的在于引導個人在住房方面進行長期的定向儲蓄，使得廣大職工逐漸具備購買房屋的支付能力，以不斷改變職工住房的觀念，最終實現住房資金的良性循環。
（二）住房公積金強制執行的法理基礎
1、強制執行住房公積金具備明確的法律依據
（1）住房公積金產權人應為職工個人
所謂住房公積金，是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金。依據《住房公積金管理條例》（下稱“《條例》”）第三條的規定：“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有。”因此，住房公積金屬于職工個人所有，其產權人應為職工個人。
（2）新修訂《民事訴訟法》已將住房公積金納入可執行的范圍之內
伴隨著近年來我國經濟的迅速發展，個人的財產逐漸以多種形式出現，如債權、股票、基金份額等等，給法院強制執行帶來較大的挑戰。在此背景下，我國《民事訴訟法》最新一次修訂中，再次對個人財產強制執行問題進行細化。具體表現在于2012年《民事訴訟法》第二百四十二條的規定：“被執行人未按執行通知履行法律文書確定的義務，人民法院有權向有關單位查詢被執行人的存款、債券、基金份額等財產情況。人民法院有權根據不同情形扣押、凍結、劃撥、變價被執行人的財產。人民法院查詢、扣押、凍結、劃撥、變價的財產不得超出被執行人應當履行義務的范圍。人民法院決定扣押、凍結、劃撥、變價財產，應當作出裁定，并發出協助執行通知書，有關單位必須辦理。”
對于此次新修訂的《民事訴訟法》，需要特別注意的兩點是，其一，2007年《民事訴訟法》規定的執行措施是“凍結、劃撥被執行人的存款”，而2012年《民事訴訟法》將“凍結、劃撥”擴展到所有金融資產，人民法院有權根據不同情形扣押、變價被執行人的財產，以達到清償債權人債權的目的。住房公積金雖然是一種政策性住房資金，但是住房公積金性質也是一種金融資產。因此，住房公積金應當屬于上述法律規定范圍內的被執行人財產，法院依法有權進行強制執行。
其二，2012年《民事訴訟法》公布以后，負有協助執行義務的單位，從“銀行、信用合作社和其他有儲蓄業務的單位”擴展到了“有關單位”。例如，法院在對被執行人持有的基金份額采取查詢、凍結等執行措施時，根據案件的具體情況，可能需要擔任基金管理人的基金管理公司、擔任基金托管人的商業銀行等單位的協助，有關單位不得拒絕。據此可知，法院強制執行被執行人名下的住房公積金時，住房公積金管理中心也應當列入協助配合的有關單位之中，而不能依據原先住房公積金管理中心不屬于儲蓄業務單位而排除在外。
因此，依據新修訂《民事訴訟法》的規定，住房公積金完全符合強制執行的條件，法院依法可以實施強制執行措施。
（3）住房公積金并不屬于執行豁免財產的范圍
執行豁免是指在民事執行中，出于對被執行人基本人權的保護，以及對社會公共利益的維護，而在特定時間對于被執行人的特定財產免于強制執行。執行豁免制度是立法者權衡各方面利益，為保護被執行人的基本人權，維護社會公共利益而作出的制度設計，避免使債務人因強制執行而陷入無家可歸和饑寒交迫的境地。
對于執行豁免財產的范圍，我國《民事訴訟法》第二百四十三條、第二百四十四條及《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》已作出了明確的規定，而住房公積金并不包含在上述規定的豁免財產范圍之內，同時《條例》及其他法律、法規、司法解釋也無住房公積金豁免執行的相關條款。因此，住房公積金理應屬于可供強制執行的財產范圍。
雖然《條例》對住房公積金提取條件作出了限制性的規定，但是其立法本意應在于防止職工提取住房公積金進行其他方面的消費，從而違背引導職工在住房方面進行長期的定向儲蓄的目的。如前文所述，該《條例》實際上并沒有限制法院強制執行的條款，而法院強制執行又是國家權威機構所實施的活動。若輕易阻礙其依法實施執行措施，則將不利于法律的貫徹實施。再者，上述《條例》僅僅是國務院發布的行政管理規定，而《民事訴訟法》是經全國人民代表大會通過的法律，其法律位階高于《條例》，應當以《民事訴訟法》的相關規定為準。據此，法院依法也有權強制執行被執行人住房公積金余額。
（4）法律賦予被執行人對住房公積金強制執行提出異議予以救濟的權利
《中華人民共和國民事訴訟法》第二百二十五條規定：“當事人、利害關系人認為執行行為違反法律規定的，可以向負責執行的人民法院提出書面異議。當事人、利害關系人提出書面異議的，人民法院應當自收到書面異議之日起十五日內審查，理由成立的，裁定撤銷或者改正；理由不成立的，裁定駁回。當事人、利害關系人對裁定不服的，可以自裁定送達之日起十日內向上一級人民法院申請復議。”
依據上述法律規定，若法院對住房公積金余額強制執行損害到被執行人基本生存條件，違反法律強制性規定時，被執行人完全可以通過提出書面異議進行救濟。也就是說，住房公積金的強制執行在觸犯國家強制性規定時，被執行人可以通過提出書面異議予以阻止，從而避免住房公積金強制執行違反法律規定的情形產生。
綜上可知，住房公積金強制執行符合《民事訴訟法》等相關規定，法院依法可以對住房公積金余額采取強制執行措施。
2、強制執行住房公積金符合法律公平正義
國家制定法律的核心意義在于保障公民的合法權益。倘若公民的合法債權已通過法院這一權威機構判決予以確定，且作為債務人個人名下僅有住房公積金可供執行及其基本生存條件已得到解決的情況下，法院仍然因住房公積金所謂的特殊性質而無法執行，那么不僅僅損害了債權人的合法利益，而且有損國家法院的權威，使得法律真正價值無法彰顯。
眾所周知，作為個人的被執行人，其名下主要財產無非是房產、銀行存款、車輛、股票、債券等，而這些財產完全是可以在債權人不知情的情況下秘密轉移。但住房公積金卻是有所不同，《條例》對其的提取設定了較多的限制條件，才有效避免了被執行人秘密轉移住房公積金。或許有人認為，法院對被執行人名下住房公積金余額采取凍結措施，便能夠防止被執行人擅自提走住房公積金。但需要說明的是，對被執行人名下住房公積金采取凍結措施并不能保障申請執行人債權的實現，依據《條例》的規定，住房公積金的提取基本都需要被執行人在特定情況下予以配合，否則申請執行人將不可能提取到住房公積金，如此以來，住房公積金的凍結將會失去根本的意義。從這一層面來看，若住房公積金不列入可強制執行財產的范圍，將可能意味著被執行人永遠沒有可供執行的財產，申請執行人的債權將無法實現。
再者，即便住房公積金僅限用于購買或修繕房屋等來保障職工基本居住條件，但其也必須要有一定合理限度，即保障職工生存權未受到影響即可，絕不能讓被執行人一邊拖欠申請執行人款項，一邊卻能夠享受奢侈的生活。就如本案中，秦某已在其父母家居住，生活居住條件已得到較好的解決，可見住房公積金保障性作用失去了原本的必要性。倘若在這樣的條件下仍然不能強制執行，那么住房公積金管理中心無非是被執行人規避執行的“避風港”，這將遠遠背離住房公積金制度設立的根本目的，根本不符合法律公平正義。
3、強制執行住房公積金有利于保障被執行人合法權益
實際上，住房公積金的強制執行，不僅有利于實現債權人的合法債權及維護法律的權威，而且也有利于保障被執行人的合法權益。依據《民事訴訟法》第二百五十三條的規定：“被執行人未按判決、裁定和其他法律文書指定的期間履行給付金錢義務的，應當加倍支付遲延履行期間的債務利息。”這也就表明，在執行案件中，被執行人越遲履行義務，就需要支付越多的遲延履行利息。那么在被執行人有住房公積金余額可供執行情況下，如果住房公積金不能由法院強制執行，勢必就會造成被執行人需要支付更多的遲延履行利息，這顯然對于被執行人也是不公平的。
此外，住房公積金余額不能由法院強制執行而僅能由本人在特定情況下領取，這在一定程度上為被執行人私底下轉移住房公積金創造了機會，最終被執行人可能因擅自轉移住房公積金而涉嫌拒不執行判決、裁定罪，進而使被執行人陷入窘境，不利于保障被執行人的合法權益。
因此，住房公積金強制執行實際上也有利于保障被執行人的合法權益。
4、強制執行住房公積金并不違背住房公積金制度設立的目的
住房公積金產生于計劃經濟向市場經濟轉變這一特殊背景中，其具有較多的特殊性質，如專用性、保障性、互助性等，使其與被執行人其他財產的強制執行存在較大的區別，給法院的執行工作帶來了較大挑戰。但需要說明的是，目前市場經濟已發展到一定程度，其中城鎮住房的市場化已經基本完成，人們關于住房的觀念也發生了較大的變化。例如對一些人來說，其一輩子僅想租房子過生活而不打算購買房屋，難道這意味著這部分人僅有在退休、離休或出國定居之后才能領取住房公積金？這明顯是不公平的。
或許有人認為，若允許法院實施強制執行措施，那么許多人將會采取虛構訴訟的手段進行提取住房公積金，進而違背住房公積金制度建立的立法本意。對此，筆者認為，應該從以下幾個層面進行分析，首先，公民虛構訴訟來提取住房公積金主要源頭在于提取住房公積金的條件過于剛性，公民在不符合提取條件而又急需用錢時，才會采取這一措施來達到提取住房公積金的目的。如前文所述，住房公積金制度是在特殊時代背景下提出的，目前社會經濟已發展到一定程度了，國家應當重新審視住房公積金設立的目的與意義，對住房公積金提取條件作出相應的調整，使得住房公積金更好發揮作用。
其次，住房公積金必須要定位于服務繳納住房公積金的職工，而不是其它任何機構或個人，即其意義與目的在于保障職工的基本居住條件。倘若公民通過虛假訴訟來提取住房公積金，實質上是可視為該公民放棄了自己享有的權利，因此不能以此為由全盤否定了住房公積金強制執行的可行性。
再次，對于虛假訴訟的手段，國家也完全可以通過立法來完善懲罰制度，如按照提取金額的數倍予以罰款，以增加公民違法的成本，減少類似行為的發生。
因此，從住房公積金設立的原本目的來說，在被執行人具備基本居住條件且無其他財產可供執行的情況下，應當允許法院實施強制執行措施。
（三）住房公積金強制執行的具體實施
如前文所述，住房公積金強制執行實際上具有較強的可行性，但是基于住房公積金的上述種種特殊性，法院對住房公積金余額采取強制執行措施應有別于其他執行標的，筆者認為，法院可以嘗試在如下條件下采取特殊的執行措施來達到強制執行的目的。
1、住房公積金強制執行的條件
（1）被執行人及家人已經有基本住房房居住的情況下，可以強制執行。就如本案中，被執行人秦某已經有房居住的情況下，其基本住房實際上已經有了保障，應當視為無需住房公積金的保障了，住房公積金自然應當能成為執行標的，否則對債權人會造成很大的不公平。
（2）被執行人因購買、建造、大修、裝修住房以及因租房居住等而產生的債務，可以強制執行。在這樣的情況下，被執行人實際上并不僅僅解決了基本住房的問題，而且其完全符合《條例》所規定的住房公積金提取條件，但其卻為了規避債務而未積極提取住房公積金，致使債權人的合法權益難以實現，嚴重違背了法律的基本精神。
（3）被執行人在背負大額債務且窮盡其他執行措施不能的情況下，經被執行人同意可以強制執行。在背負大額債務的情況下，被執行人往往被限制高消費，其中購買房屋正是一種高消費行為，這就意味著被執行人在清償債務之前永遠不能買房。如果住房公積金無法取出還債，同時還要負擔高額的債務遲延履行利息，這對被執行人來說是非常不公平的，在這樣的情況下，應當賦予被執行人選擇權。
（4）被執行人符合提取條件時，可以強制執行。《條例》第二十四條規定了六類住房公積金可以提取的條件，各地對可以提取的條件還可能存在不同程度的放寬。若在符合《條例》及當地管理部門規定的提取條件前提下，被執行人仍然試圖不提取住房公積金來規避強制執行，且已窮盡其它執行措施仍無法執行的，法院可以強制執行。
2、住房公積金強制執行的措施
（1）對住房公積金采取凍結措施。在住房公積金余額強制執行過程中，法院可以先采取凍結措施并通知被執行人，同時限定被執行人對此提出異議的期限。若被執行人逾期未提出異議或者異議不成立時，法院將可以進一步對住房公積金余額采取強制措施。
（2）對住房公積金采取轉移或扣劃措施。若申請執行人已設有住房公積金賬戶，則法院可以將住房公積金直接轉移至申請執行人的住房公積金賬戶。如此一來，住房公積金的專用性和保障性實質上并沒有發生任何的變化，完全符合住房公積金制度設立的根本目的。當然，若沒有設立住房公積金賬戶，法院依法可以直接扣劃并退回給申請執行人。
（3）對住房公積金采取封存措施。若被執行人尚未符合住房公積金提取的條件，法院可能先采取封存，待符合提取條件時提取。實際上，封存這一強制執行措施在一定程度上大大增加了執行成本，不利于節約司法資源。
三、結語
眾所周知，住房公積金存在有別于其他財產的特性，使得法院在執行過程中并不能立即采取執行措施，如直接扣劃等，但這并不代表著住房公積金不能強制執行。正如前文所述，住房公積金產生于特殊的時代背景下，目前社會經濟已發展到新的階段，其存在的意義及目的也應有所變化，不能仍然拘泥于住房公積金特殊性質而全盤否定住房公積金的強制執行，而應當揭開住房公積金“保障”面紗，還其工資的原本性質。實際上，目前由法院強制執行被執行人的住房公積金不僅更能保障雙方的合法權益，而且也能彰顯法律應有的公平正義。